Die Liberalisierung des Telekommunikationsmarktes

Zu den Gr√ľnden eines ordnungspolitischen Paradigmenwechsels

Einleitung


In dem Buch "Kommunikation ohne Monopole II", das die Beiträge eines gleichnamigen Symposiums veröffentlicht, findet sich im ersten Aufsatz folgende Aussage:
"Kommunikation ohne Monopole war 1980 das Motto eines Symposiums √ľber das Wirtschaftsrecht der Telekommunikation. Was zu der Zeit als eine scheinbar irreale ordnungspolitische Forderung erschien, bezeichnet heute eine als unvermeidlich geltende Entwicklung." (Mestm√§cker, 1995: 16)
Damit ist die Situation trefflich beschrieben, die f√ľr den Bereich der Telekommunikation typisch ist. Grunds√§tzliche, zumeist aus dem wirtschaftswissenschaftlichen Blickwinkel angestellte √úberlegungen dazu, ob und wie weit eine Wettbewerbsordnung auch auf den Bereich der Telekommunikation √ľbertragbar ist, wurden von der tats√§chlichen Entwicklung √ľberholt: In einer Geschwindigkeit, die f√ľr einen komplexen Bereich wie den der Telekommunikation wohl ohne Beispiel ist, hat sich der ordnungspolitische Rahmen in den meisten ‘entwickelten’ L√§ndern komplett ver√§ndert. Der Staat ist nicht l√§nger der alles durchdringende Akteur im Bereich der Telekommunikation. Der Wettbewerb selbst wird als Ordnungsprinzip zum pr√§gendem Element eines politischen Ordnungsrahmens. Aus der Kontrolle √ľber die Telekommunikation ist die Regulierung √ľber den Wettbewerb in der Telekommunikation geworden, mit der sektorspezifischen Besonderheit, dass hier ein Monopol zun√§chst √ľberwunden werden und der Wettbewerb regelrecht installiert werden muss. In Deutschland wurde hierf√ľr die Regulierungsbeh√∂rde f√ľr Post und Telekommunikation (RegTP) gegr√ľndet, die mit umfassenden Rechten und Interventionsm√∂glichkeiten ausgestattet den Wettbewerb (idealerweise) auf den Weg bringt (siehe Abschnitt 3).
Grande und Schneider schreiben, dass es auffällig sei,
dass in allen diesen Ländern [die wichtigsten kapitalistischen Industrieländer] spätestens seit dem Beginn der achtziger Jahre die institutionellen Strukturen des Telekommunikationssektors unter Veränderungsdruck gerieten." (1991: 454)
Die Dynamik der √Ąnderungen dieser Rahmenbedingungen bei gleichzeitiger relativer Parallelit√§t ihres Ablaufes in verschiedenen L√§ndern l√§sst den Verdacht wenig tollk√ľhn erscheinen, dass die Politik hier weniger Treiber ist als Getriebener einer sich ohnehin vollziehenden Entwicklung.
In der Arbeit werden einige der Ursachen f√ľr den Paradigmenwechsel im Bereich der Telekommunikation diskutiert. Dabei wird versucht, die Entwicklung, wie sie diesen Sektor kennzeichnet, in Verbindung mit allgemein beobachtbaren Trends staatlicher Handlungsstrategien zu bringen (siehe Abschnitt 5). Diese ‘Globalansicht’ wird selbst einen Teil der Erkl√§rungen liefern, die durch spezifische die Telekommunikation betreffende Gr√ľnde f√ľr die Liberalisierungsbem√ľhungen erg√§nzt werden (Abschnitte 1, 2 und 4).


1. Die technische Entwicklung und ihre Wirkungen


Der Gegenstand, um den es hier geht, die Telekommunikation, wird im Telekommunikationsgesetz (TKG) wie folgt definiert. Unter § 3 (Begriffsbestimmungen) Nr. 16 heißt es:
"Im Sinne dieses Gesetzes ist die ‘Telekommunikation’ der technische Vorgang des Aussendens, √úbermittelns und Empfangens von Nachrichten jeglicher Art in der Form von Zeichen, Sprache, Bildern oder T√∂nen mittels Telekommunkationsanlagen."

Dieser Begriff, der im wesentlichen mit Lexikondefinitionen √ľbereinstimmt, zeigt bereits auf, dass darunter eine breite Palette an technischen Errungenschaften f√§llt, die heute zum Alltag eines Jeden geh√∂ren. Die Bedeutung der Telekommunikation scheint kaum untersch√§tzbar zu sein. Zusammen mit Worten wie Vernetzung, Digitalisierung und Informationsgesellschaft bildet es so etwas wie einen magischen Vierklang f√ľr eine ansonsten noch diffuse Zukunftsmelodie. Dabei deuten gerade die Schlagw√∂rter Vernetzung und Digitalisierung auf die Gr√ľnde f√ľr den enormen Bedeutungszuwachs der Telekommunikationstechnik hin. Sie geben Aufschlu√ü dar√ľber, wie sehr sich die M√∂glichkeiten der Technik ausgeweitet haben, mehr noch: sich ein neuer Horizont hervortut, der mit der klassischen Telefonie nur insoweit zu tun hat, als dass die hierf√ľr verwendeten Kabelleitungen eine gewisse Rolle spielen.
Mit der Digitalisierung, d.h. der Umwandlung von Informationen in einen Bin√§rcode, wird es m√∂glich, Sprache, Bild und Ton auf einheitliche Weise per Telefonkabel zu √ľbertragen. Wichtiger noch ist aber das damit erm√∂glichte Zusammenwachsen von elektronischen Datenverarbeitungssystemen und Telekommunikation (vgl. hierzu M√ľller, 1994: 21ff.). Hier er√∂ffnen sich viele neue M√∂glichkeiten wie z.B. das Anbieten von sog. Mehrwertdiensten im Umfeld des Sprachtelefondienstes oder der mobilen Kommunikation. Die Technik er√∂ffnet dar√ľber hinaus neue Angebotsformen, bei denen staatliche Grenzen eine untergeordnete Rolle spielen: Der Telekommunikationsmarkt globalisiert sich.
"Neben dieser evolutionären Ausdehnung der konventionellen Formen technischer Kommunikation ist in den letzten Jahren vor allem im Zusammenhang mit datenbankbasierten Mehrwertdiensten die Möglichkeit entstanden, Telekommunikationsdienstleistungen international zu handeln." (Werle, 1990: 303; Hervorhebung im Original)
Die fortschreitende Vernetzung von Computern wiederum weist auf den allgemeinen Bedeutungszuwachs von Informationen hin, die via telekommunikationstechnischer Anlagen versendet und empfangen werden. Die M√∂glichkeiten, an Informationen zu gelangen, sind mit dem dezentralen Wissensspeicher Internet im Zusammenhang mit Diensten wie Suchmaschinen oder Onlinekatalogen explodiert; allgemein wird das Gut Information zunehmend als Produktionsfaktor verstanden, dessen Bedeutung auf Kosten der anderen Faktoren f√ľr eine moderne Volkswirtschaft zunimmt.
Die skizzierte Entwicklung soll verdeutlichen, inwiefern die Telekommunikation f√ľr eine Volkswirtschaft eine ganz andere und erweiterte Bedeutung angenommen hat. Eine moderne Telekommunikationsinfrastruktur und damit die geeigneten Rahmenbedingungen f√ľr eine innovative Fortentwicklung dieses Bereiches wird vor dem Hintergrund sich neu auftuender technischer M√∂glichkeiten mittlerweile als R√ľckgrat einer Volkswirtschaft jenseits der Industriegesellschaft begriffen.
"Die Dynamik der Telekommunikationsm√§rkte ist zu einem Schl√ľsselindikator f√ľr die Wettbewerbsf√§higkeit von Volkswirtschaften geworden." (Van Miert, 1997: 14)
Der Grad und die Art (etwa Glasfaser oder Kupferkabel) der Vernetzung beginnt schon jetzt, zu einem Indikator f√ľr die Modernit√§t von Staaten zu werden.
Mit der technischen Entwicklung ist allerdings nicht nur der Aufstieg der Telekommunikation auf dem Olymp der Standortfaktoren verbunden. In den bereits liberalisierten L√§ndern entstanden schlagkr√§ftige Unternehmen mit auch territorial expansivem Kurs, die ihre Dienstleistungen in der einen oder anderen Form bereits au√üerhalb der heimischen M√§rkte anboten. Dies hatte zwei Folgen: Zum einen begann das Monopol in den Randbereichen zu br√∂ckeln (Internettelefonie, Call - back - Gespr√§che u.√§.) und damit untergraben zu werden. Zum anderen gerieten die Regierungen unter Druck, da in einer monopolisierten Form kaum ein Unternehmen in der Lage w√§re, sich aus eigener (Staats - ) Kraft heraus ‚fit f√ľr den Weltmarkt‘ zu machen.[1] Eine dauerhafte Abkopplung von diesen Entstaatlichungsprozessen h√§tte bedeutet, diesen lukrativen und stark wachsenden Markt heimischen Unternehmen schwerer zug√§nglich zu machen. Vor allem aber wandelte sich ob der Aussichten auf pralle neue Absatzm√§rkte - territorial wie auch technisch - die Interessenlage selbst der Unternehmen, die zuvor von den Monopolstrukturen profitierten (wie z.B. die Firma Siemens, die sich bereits l√§ngst global orientierte).
"Mit der Computerisierung stiegen die Forschungs - und Entwicklungskosten in der Telekommunikation gewaltig an und verursachten eine Reihe von grenz√ľberschreitenden Unternehmenskooperationen und Fusionen. Die Hersteller mussten sich aus der engen Verbindung mit einer PTT [nationale Postverwaltung] l√∂sen, um ihre Produkte international vermarkten zu k√∂nnen und auf h√∂here St√ľckzahlen zu kommen. (...) Produktion, Netzbetrieb und Diensteangebot, die bisher in jedem nationalen Markt separat organisiert worden waren, wurden zunehmend von transnational agierenden Akteuren √ľbernommen." (Genschel, 1996: 63)
Aus akteurszentrierter Sicht ist dar√ľber hinaus von Bedeutung, dass sich durch die Explosion neuer M√∂glichkeiten in einem einst stabilen und √ľbersichtlichem System nicht nur die Interessenlage der vorhandenen Akteure √§nderten. Eine Vielzahl aus dem Bereich der Datenverarbeitungsbranche kommende oder neu entstandene Anbieter mit entsprechenden Unternehmensinteressen wurden nun durch die Telekommunikationspolitik des Staates ber√ľhrt, deren zugrunde liegendes monopolares Grundmuster sie nicht nur theoretisch hinterfragten, sondern auch in praktischer lobbiistischer Weise zu √ľberwinden suchten.
"Das Wachstum des Telefonnetzes mit hohen Gewinnen f√ľr die Post und die sich abzeichnenden vielf√§ltigen M√∂glichkeiten der Datenkommunikation, denen die Bundespost nur z√∂gerlich durch entsprechende Angebote entsprach, mobilisierte Akteure, die lange Zeit die bestehenden Verh√§ltnisse akzeptiert hatten. Insbesondere die Computer - und Datenverarbeitungsindustrie, die selbst Kommunikationsnetze f√ľr ihre Kunden bereitstellte, kollidierte immer wieder mit den Monopolrechten der Post, die zudem √∂konomisch dominierte." (Werle, 1994: 352)
In den Telekommunikationsdienstleistungen, die neu entstanden sind - wie die Mobilkommunikation - war der Wettbewerb zu einem fr√ľhen Zeitpunkt zugelassen, zumal er, betrachtet man die vorliegenden Wirtschaftsordnungen, auf systeminh√§rente Art und Weise nicht h√§tte glaubw√ľrdig unterbunden werden k√∂nnen. Damit geriet das Paradigma, nach dem Telekommunikation monopolistisch zu organisieren ist, zus√§tzlich unter Druck und wurde gewisserma√üen vom Rand her por√∂s. Die Telekommunikation war kein monolithischer Block mehr, der einer einheitlichen staatlichen Behandlung bedurfte.
Auch beim schwierigen Vorgang der Netzabrechnung, die mit einer (Netz - ) Liberalisierung nötig wird, kann der nunmehr erreichte Stand der Technik helfen, diese vorzunehmen.
Damit wird Technik nicht nur, wie hier beschrieben, zu einer auf mannigfaltige Weise wirkenden Triebfeder f√ľr ordnungspolitische Ver√§nderungen, sondern selbst auch zu einem Hilfsmittel der schwierigen Umsetzung der Markt√∂ffnung.


2. Die theoretische Wende


Die Telekommunikation galt lange Zeit aufgrund des ihr zugrunde liegenden Netzwerkes wie auch die Elektrizit√§t oder die Bahn als ‘nat√ľrliches Monopol’, bei dem Wettbewerb tendenziell zu einer ineffektiven Ressourcenverwendung f√ľhrte. Der Netzverbund erm√∂glicht die Ausnutzung sog. Gr√∂√üenvorteile[2] und bei Mehr - G√ľter - Produktion, wie im Fall der ehemaligen Bundespost, Verbundvorteile.
"Durch die Ausnutzung dieser Gr√∂√üen - und Verbundvorteile kann ein Produzent Wettbewerber so lange aus dem Markt dr√§ngen, bis er schlie√ülich als monopolistischer Anbieter verbleibt. Dieser kann den relevanten Markt zu niedrigeren kostendeckenden Preisen versorgen, als dies durch zwei oder mehr Anbieter unter sonst gleichen Bedingungen m√∂glich w√§re. In diesem Fall w√ľrde Wettbewerb zu volkswirtschaftlich unproduktiven Doppelinvestitionen f√ľhren." (Schulz, 1995: 10)[3]
Soweit die Theorie. Auf der anderen Seite waren es insbesondere die traditionell eher (markt - )liberal gesonnenen Wirtschaftswissenschaften, die im Hinblick auf die sich √§ndernden Bedingungen die Erstreckung des nat√ľrlichen Monopols auf den gesamten Bereich der Telekommunikation hinterfragten und somit theoretischerseits sowie mit Verweis auf das Beispiel der in dieser Frage bereits t√§tig gewordenen L√§nder USA, GB und Japan den Ist - Zustand unter Legitimationsdruck setzten. Eine Kritik an der Theorie des nat√ľrlichen Monopols lautet etwa:
"Die Theorie des nat√ľrlichen Monopols ist statisch konzipiert, d.h. technologischer Wandel, Ver√§nderungen der Nachfrage und der Faktorpreise und die Auswirkungen dieser Ver√§nderungen auf das Bestehen eines nat√ľrlichen Monopols k√∂nnen nicht modellendogen erkl√§rt werden." (Burr, 1995: 73)
Die Ver√§nderungen im technischen Bereich und die damit verbundene Senkung der Bereitstellungskosten seitens potentieller Unternehmen und eine wesentlich gesteigerte Nachfrage nach Telekommunikationsdienstleistungen (in Deutschland zus√§tzlich entfacht durch die Wiedervereinigung) sind es denn auch, die nach Meinung der Wissenschaftler und der interessierten Kreise f√ľr die √úberwindung der Klassifizierung der Telekommunikation als nat√ľrliches Monopol verantwortlich zu machen sind und die infolgedessen eine Neubewertung der staatlichen monopolaren Steuerung verlangen (vgl. vgl. beispielsweise Knieps 1985).
Fortan gingen die Bestrebungen in die Richtung, herauszuarbeiten, welche Teilbereiche der Telekommunikationskomponenten Endger√§te, Dienste und Netze entweder dem Wettbewerb √ľberlassen, oder aber immerhin f√ľr wettbewerbliche Elemente ge√∂ffnet werden k√∂nnen. Dabei stellte sich eine Begr√ľndung f√ľr eine Markt√∂ffnung auf dem Endger√§te - und Dienstemarkt als relativ einfach heraus; bei einem Netzwettbewerb sah man allerdings zumindest den Bedarf einer staatlichen Bereitstellungsgarantie, da hier andernfalls eine "Unvereinbarkeit von Netzwettbewerb und verteilungspolitischen Zielsetzungen" gesehen wurde (M√ľller, 1995: 103).[4]
Nach Carl Christian von Weizs√§cker liegt bei dem Vorgang der Liberalisierung eine √Ąnderung des Verst√§ndnisses dessen, was Wettbewerb eigentlich leistet, zu Grunde. Wurde der Vorteil von Wettbewerb klassischerweise darin gesehen, eine Allokationseffizienz zu gew√§hrleisten, stehen nunmehr die dynamischen Vorteile des Wettbewerbs, d.h. die gr√∂√üere Innovationsf√§higkeit im Vordergrund (vgl. 1997: 576). Damit wird deutlich, warum bei einem lebendigen Bereich, wie dem der Telekommunikation, diese Komponente der Wettbewerbseigenschaften st√§rker zur Geltung kommt und die Einf√ľhrung von Marktmechanismen interessanter werden.



3. Der heutige ordnungspolitische Rahmen in Deutschland


Lange Zeit war die Telekommunikation durch ein relativ starres und stabiles Muster gekennzeichnet:
"Insgesamt gesehen glichen die ökonomischen Beziehungen in der Telekommunikation einer Mixtur aus Klientelismus und Korporatismus, in der die Bundespost im Zweifel das letzte Wort hatte." (Werle, 1994: 348f.)
Werle spricht von einer "Konstellation sich wechselseitig stabilisierender Abhängigkeiten" (ebd.: 346). Die Bundespost setzte bis zu Beginn der 80er Jahre auf das Prinzip der Einheitstechnik (anstatt sich am Standardisieren von Schnittstellen und Protokollen zu orientieren; siehe ebd.: 350f.). Die Folge: Diese hierarchische Kooperation und die Beschaffenheit ihrer Beziehungen war kaum geeignet, neuartige technische Entwicklungen zu integrieren. Zudem war es kaum möglich, staatlicherseits die Kapitalmenge aufzubringen, die notwendig erschien, bei der Technik der Telekommunikation international mitzuhalten.
In Deutschland ist die Z√§sur einer ‘Wende zum Markt’ auf dem Telekommunikationssektor mit der ersten Poststrukturreform von 1989 festzumachen. Mit ihr nahm die unternehmerische Verselbst√§ndigung in drei Unternehmen Postbank, ‘Gelb - ’Post und Telekom ihren Anfang.[5] Ferner wurde die Mobilfunk - und Satellitenkommunikation liberalisiert und das Endger√§temonopol aufgehoben. Das Bundesministerium f√ľr Post und Telekommunikation √ľbernahm bis zu seiner Aufl√∂sung zum 1.1.1998 die Regulierung, die sp√§ter durch die RegTP erfolgen sollte. Ihr zentrales Steuerungselement in einem Bereich, der hinsichtlich der Sprachtelefonie im Festnetz noch nicht dem Markt √ľberlassen war, war die sog. Price - cap - Regulierung, d.h. die Steuerung mittels Vorgabe einer pauschalen Preissenkungsrate.[6]

Da die Politik bei der Telekommunikation in den wirtschaftlich wohlsituierten Staaten in den letzten Jahren vor allem in einer Deregulierung und Liberalisierung des Telekommunikationsmarktes bestand, erscheint es paradox, dass sich die Beh√∂rde, die heute in Deutschland √ľber eben diesen Markt wacht, Regulierungsbeh√∂rde f√ľr Post und Telekommunikation nennt.
"Deregulierung bedeutet eine Stärkung des allgemeinen Wirtschaftsrechts in den deregulierten Bereichen, jedoch nicht unbedingt einen völligen Abbau aller vorhandenen Regulierungsmaßnahmen. Im Gegenteil bedarf es bei der Deregulierung bestimmter Märkte i.d.R. des Einsatzes anderer Regulierungsinstrumente, um den Transformationsprozeß eines regulierten in einen deregulierten Markt zu ermöglichen, zu beschleunigen oder zu festigen." (Welfens/Graack, 1996: 126)
Mit dem Fehlen der klassischen unmittelbaren und umfassenden staatlichen Lenkung in der Telekommunikation entsteht mit anderen Worten eine Regelungsl√ľcke insbesondere aufgrund des Vorhandenseins eines frisch aus dem gesicherten Monopol entlassenen, jetzt marktbeherrschenden Unternehmens,[7] das durch eine gestrenge sektorspezifische Marktregulierung ausgef√ľllt werden muss. Die Regulierung wird hier gleichsam als Geburtshelfer einer de - facto - und nicht lediglich pro - forma - Liberalisierung eingesetzt. Hinzu kommen einige Besonderheiten, wie sie f√ľr M√§rkte im Zusammenhang mit Netzen gegen√ľber anderen auszeichnen (und die in der Vergangenheit teilweise zu der Einsch√§tzung gef√ľhrt haben, die Telekommunikation geh√∂re zu den nat√ľrlichen Monopolen; s.o.): Das ist die Notwendigkeit einer Regulierung des Netzzugangs aufgrund der Unzumutbarkeit neuer Wettbewerber, fl√§chendeckend eigenst√§ndige Netze auszubauen, bevor sie am Markt agieren k√∂nnen. Unterstellt man dem marktbeherrschendem, nunmehr privatwirtschaftlichen Unternehmen und ‚Herrscher √ľber die Netze‘ nicht einen Hang zum altruistischen allgemeinwohlorientierten Handeln, so muss hier ebenfalls eine unabh√§ngige Kontrollinstanz f√ľr faire, d.h. transparente und nichtdiskriminierende Bedingungen f√ľr das Zusammenschalten von Netzen oder die Festsetzung und √úberpr√ľfung von Netzmieten sorgen.
Zusammen mit der staatlichen Garantie, eine fl√§chendeckende Grundversorgung aufrechtzuerhalten (wobei Grundversorgung ob der zu erwartenden zuk√ľnftigen technischen Innovationen flexibel zu verstehen ist[8]) - einer Garantie mithin, die durch eine Steuerung allein durch den Markt nicht eingel√∂st werden kann - zeichnen sich die Aufgabenfelder einer Regulierungsbeh√∂rde, also auch der RegTP auf dem Gebiet der Telekommunikation ab.
Hervorstechend sind die Instrumente, die der Beh√∂rde bei der Marktregulierung zur Verf√ľgung stehen: So muss jede Entgeltver√§nderung, auch und gerade wenn eine Preissenkung geplant ist (Stichwort: ruin√∂ser Preiskampf), zun√§chst bei der RegTP beantragt und genehmigt werden: "Der Lizenznehmer ist verpflichtet, ausschlie√ülich die von der Regulierungsbeh√∂rde genehmigten Entgelte zu verlangen" (¬ß29 Abs.1 TKG). Anbieter von Telekommunikationsdienstleistungen ben√∂tigen eine Lizenz, wobei die Beh√∂rde entscheiden kann, ob sie diese auf dem Wege einer Ausschreibung oder einer Versteigerung vergibt. Die Unternehmen unterliegen umfassenden Berichtspflichten, die allgemeinen Gesch√§ftsbedingungen k√∂nnen von der RegTP widerrufen werden. Um die Bereitstellung der Universaldienstleistungen zu gew√§hrleisten, obliegt es der Beh√∂rde zun√§chst festzustellen, dass diese nicht angemessen oder ausreichend erbracht werden. In diesem Fall ist jeder Lizenznehmer, "der auf dem jeweiligen sachlich relevanten Markt der betreffenden lizenzpflichtigen Telekommunikationsdienstleistung t√§tig ist und einen Anteil von mindestens vier von Hundert des Gesamtumsatzes dieses Marktes im Geltungsbereich dieses Gesetzes auf sich vereinigt" verpflichtet, "dazu beizutragen, dass diese Universaldienstleistung erbracht werden kann." (¬ß18 Abs. 1 TKG) Ferner kann die RegTP ein marktbeherrschendes Unternehmen dazu verpflichten, die Universaldienstleistung zu erbringen, wobei hier ein finanzieller Ausgleich gezahlt werden kann, der durch eine sog. Universaldienstleistungsabgabe der Lizenznehmer mit einem Umsatzanteil von vier Prozent aufzubringen ist.
Da das Zusammenschalten von Netzen eine Grundvoraussetzung zur Entstehung von Wettbewerb ist, muss das marktbeherrschende Unternehmen den Zugang zum Netz zu fairen, nichtdiskriminierenden und wirtschaftlich angemessenen Bedingungen erm√∂glichen (siehe Scherer, 1996: 2961). Die Beh√∂rde kann einem Anbieter, der hiergegen verst√∂√üt, "ein Verhalten auferlegen oder untersagen und Vertr√§ge ganz oder teilweise f√ľr unwirksam erkl√§ren" (¬ß33 Abs.2 TKG). Ferner kann die RegTP die Zusammenschaltung anordnen, wenn zwischen den Betreibern auf dem Weg der Verhandlungen keine Einigung erzielt wurde.

Die RegTP wurde im "Gesch√§ftsbereich des Bundesministeriums f√ľr Wirtschaft" (Wortlaut von ¬ß66 Abs.1 TKG) errichtet, die Gesch√§ftsordnung bedarf der Best√§tigung durch das Bundesministeriums f√ľr Wirtschaft. Die legislative Politik findet sich im Beirat wieder, der aus jeweils neun Mitgliedern des Deutschen Bundestages und des Bundesrates besteht. Er schl√§gt den Pr√§sidenten und die beiden Vizepr√§sidenten vor, die dann von der Bundesregierung ernannt werden. Ansonsten beschr√§nkt sich sein Einflu√ü auf ‚Mitwirkung‘ (bei der Lizenzvergabe), ‚Beratung‘ (bei der Erstellung des T√§tigkeitsberichts) und ‚Anh√∂rung‘ (er ist bei der Aufstellung des Frequenznutzungsplanes anzuh√∂ren).
Es stellt sich die Frage, inwieweit die neu geschaffene Beh√∂rde von ‘Ratschl√§gen’ aus der Politik, insbesondere von jenen des amtierenden Wirtschaftsministers - der gegen√ľber der Telekom in j√ľngster Zeit einen sanfteren Umgang anmahnte - tats√§chlich unabh√§ngig ist. Dar√ľber hinaus besteht seitens des Bundes als Noch - Mehrheitsaktion√§r bei gleichzeitigen finanziellen Schwierigkeiten ein recht gro√ües Interesse an einer gedeihlichen Entwicklung der Telekom - Aktie. Grunds√§tzlich l√§sst sich jedoch die √úbertragung der Regulierung und der Aufsicht vom Bundesministerium f√ľr Post und Telekommunikation auf die RegTP als eine √Ąnderung des institutionellen Settings deuten, das Interessenkonflikte aufgrund der gr√∂√üeren staatlichen Unabh√§ngigkeit verringert.[9]
Die Politik der Regulierungsbeh√∂rde wird bislang √ľberwiegend in die Richtung gedeutet, dass gegen√ľber der Telekom ein eher unnachgiebiger Kurs verfolgt wird.[10] Lediglich die letzte Entscheidung, die den Mietpreis der Anschlu√üleitungen f√ľr Nahgespr√§che festsetzte und der f√ľr die Entstehung oder Nichtentstehung des Wettbewerbs im Bereich der Ortsgespr√§che gro√üe Bedeutung hat, wurde in der Presse teilweise als Angleichung der Beh√∂rden - Politik an die Verlautbarungen des Wirtschaftsministers interpretiert, in dessen Gesch√§ftsbereich sie f√§llt.




4. Die Rolle der EU


Die zentralen Vorgaben f√ľr den im letzten Abschnitt skizzierten Ordnungsrahmen, der im Telekommunikationsgesetz festgeschrieben ist, sind zu weiten Teilen weniger als Initiative der damaligen Bundesregierung zu begreifen als vielmehr als notwendige Implemantationsma√ünahme der von der EU erlassenen Richtlinien.
"Die Aufnahme der Telekommunikation in die Kernbereiche der EG - Politik bedingte nicht nur einen nationalen Veränderungsdruck, sondern geradezu eine Anpassungsnotwendigkeit." (Voeth, 1996: 69)
Welfens und Graack stellen fest, dass die in Deutschland durchgef√ľhrten Liberalisierungsma√ünahmen stark von den Deregulierungsinitiativen auf europ√§ischer Ebene gepr√§gt sind (siehe 1996: 172).
F√ľr die EU selbst wuchs die Bedeutung der Telekommunikation in j√ľngster Zeit an; sie geh√∂rt nicht zu den klassischen Handlungsfeldern der Gemeinschaft.
"Der Telekommunikations - und Informationssektor hat im vergangenen Jahrzehnt ein außerordentlich dynamisches Wachstum erlebt. Parallel dazu hat auch die Telekommunikationspolitik der Europäischen Gemeinschaft innerhalb weniger Jahre eine geradezu dramatische Entwicklung durchlaufen. Aus punktuellen Maßnahmen Anfang der achtziger Jahre entwickelte sich rasch eine sich auf die gesamte Breite der gemeinschaftsrechtlichen Zuständigkeiten der Union erstreckende sektorielle Politik." (Van Miert, 1997: 8)
Aus dem Blickwinkel der Union ist die Telekommunikation in erster Linie ein weiteres Hilfsmittel zur Etablierung eines einheitlichen Binnenmarktes und firmiert unter der √úberschrift "Transnationale Netze". Die Integration Europas hat zun√§chst ein gemeinsames wirtschaftliches Interesse als Kristallisationspunkt: Es geht darum, durch formellen aber auch aktiv unterst√ľtzten Abbau von Handlungshemmnissen innerhalb Europas den Kontinent als Standort gegen√ľber der √ľbrigen Welt zu st√§rken. Entsprechend tr√§gt das EU - Vertragswerk hinsichtlich der wirtschaftlichen Bestimmungen eine sehr liberale Handschrift,[11] die in der Folge zuweilen und paradoxerweise weit √ľber das hinausgeht, was die die Union konstituierenden Mitgliedstaaten im nationalen Rahmen traditionell (wirtschafts - )politisch verfolgen. Zwar werden die Vorst√∂√üe der Kommission wie etwa zur Marktfreigabe der Sprachtelefonie mit dem Europ√§ischen Rat abgesprochen; die Liberalisierungsvorst√∂√üe der Kommissare aber erfahren zumeist nur in abgeschw√§chter Form die Zustimmung durch den Rat (siehe Welfens/Graack, 1996: 144). Dieser Umstand kann umgekehrt als Indiz daf√ľr verstanden werden, dass die EU sich partiell als eigenst√§ndiger Akteur verfestigt hat, deren Ansichten und Initiativen sich nicht allein aus der Summe der Meinungen der Mitgliedstaaten erkl√§ren lassen. Ihr Blickwinkel ist mehr der Wirtschaftsstandort Europa und die Bedingungen zur praktischen Umsetzung des formell seit dem 1.1.93 existierenden Binnenmarktes und weniger das Wohlergehen und das Sch√ľtzen heimischer privater oder staatlicher Unternehmungen. Obwohl die Union noch immer auf vielf√§ltige Weise an die Mitgliedstaaten an - und r√ľckgebunden ist, ist es insofern dennoch legitim, von einem Impulsgeber EU bei der Liberalisierung der M√§rkte zu sprechen.
Von der Europäischen Gemeinschaft wurden fast alle wesentlichen Schritte einer Liberalisierung vorweggenommen:
Die Endger√§terichtlinie von 1988 und die Diensterichtlinie von 1990 besiegeln das Monopol bei diesen Komponenten (mit Ausnahme der Sprachtelefonie), die sog. ONP - Richtlinie von 1990 leitet harmonisierte Grunds√§tze und Bedingungen f√ľr den offenen Netzzugang ein. Bereits im Juli 1993 wurde die vollst√§ndige Liberalisierung des √∂ffentlichen Sprachdienstes zum 1.1.1998 in der EU beschlossen. Im Gegensatz etwa zur Sozialpolitik der Union, bei der nationalstaatliche soziale Standards vorausgehen und dann m√ľhselig zumeist in sozialpolitischen Randbereichen ein Mindeststandard festgesetzt werden, die ohnehin von den meisten Mitgliedstaaten bereits √ľbertroffen werden, ist die Wirkung auf diesem Feld f√ľr die meisten der EU - L√§nder eine Gegenteilige. Hier strukturierte die Union komplett und weitreichend den Bereich vor - und zwar nach einem Muster, welches mit demjenigen der meisten Mitgliedstaaten zu diesem Zeitpunkt nicht deckungsgleich war.
Dass die spezifischen √Ąnderungen in der Telekommunikation mit der Digitalisierung, dem Trend zur Konvergenz und dem Zusammenwachsen von Datenverarbeitung und Telekommunikation auf Ebene der EU nicht die alleinige Rolle gespielt hat, verdeutlichen auf der anderen Seite die parallelen Aktivit√§ten zur Liberalisierung des Strommarktes, dessen Erfordernis auch zuerst damit begr√ľndet wurde, dass dies f√ľr einen wirklichen Wettbewerb in Europa als Teil eines europ√§ischen Integrationsprozesses unabdingbar ist. In beiden F√§llen ist der Bedeutungszuwachs aus Sicht der EU in ihrem m√∂glichen Beitrag zur europ√§ischen Integration und zur Etablierung von Wettbewerb innerhalb der Union zu sehen.


5. Markt und Staat in neuer Gewichtung


Der operative Teil wurde bei den europ√§ischen Strukturreformvorgaben vom hoheitlichen Teil der Telekommunikation getrennt. Dabei wuchs das Wissen und mit ihm die Abgrenzung dar√ľber, wie weit sich der operative Teil, der dem Wettbewerb zug√§nglich gemacht werden kann, erstreckt. Nicht zuf√§llig bestand der letzte Schritt zur vollst√§ndigen Liberalisierung der Telekommunikation (in den meisten Teilen der EU zum 1.1.1998[12]) in der Aufhebung des Sprachdienstemonopols im Netz und damit im klassischen Bereich der Telekommunikation.
Die Steuerung der Telekommunikation in Deutschland besteht in erster Linie in einem Vezicht auf direkter Steuerung bei gleichzeitiger Einf√ľhrung einer branchenspezifischen Wettbewerbsregulierung. Diese wiederum wirkt vor allem der von dem marktbeherrschenden Ex - Monopolisten ausgehenden M√∂glichkeiten des Mi√übrauchs entgegen und sorgt f√ľr die gerade auf den netzwerktechnischen M√§rkten unverzichtbare technische Zusammenarbeit (Netzzugang, Netzzusammenschaltungen etc.). Dabei unterscheidet sich diese Wettbewerbsregulierung von sonstigem Wettbewerbsrecht in den umfassenden Genehmigungsvorbehalten und Interventionsbefugnissen der zust√§ndigen Beh√∂rde. Wacht die Bundeskartellbeh√∂rde dar√ľber, dass Monopole oder marktbeherrschende Positionen gar nicht erst entstehen, muss die Regulierungsbeh√∂rde mit ihren Instrumenten zun√§chst daf√ľr sorgen, dass die Rahmenbedingungen Wettbewerb √ľberhaupt erst erm√∂glichen.
Die notwendigen infrastrukturellen Aufgaben des Staates im Bereich der Telekommunikation forciert dieser nun nicht mehr selbst. Er behält sich aber vor, infrastrukturelle Maßnahmen einzufordern, die in der Regel dann von einem Anbieter bereitzustellen sind, dessen finanzieller Mehraufwand durch einen Fond der Marktteilnehmer zu finanzieren ist.
Nach einer der m√∂glichen Systematisierungen liegt hier eine materielle Privatisierung vor: Die Aufgaben werden vom politisch - administrativen System auf das wettbewerblich organisierte √∂konomische System verlagert, wobei die √∂ffentliche Hand die Letztverantwortung f√ľr die Erf√ľllung der Aufgaben weiterhin inne hat (siehe K√∂nig/Benz, 1997: 40). Damit folgt die Telekommunikation einem Muster, das allgemein typisch f√ľr die Neuausrichtung des Staates ist:
"’Steuerung’ im Sinne einer absichtsvollen Beeinflussung sozialer Prozesse bleibt (...) dem Anspruch nach die besondere Funktion des politisch - administrativen Systems. Was sich ge√§ndert hat, ist die Art, wie der Staat seine Aufgaben zu erf√ľllen versucht." (Mayntz, 1996: 157, Hervorhebung im Original)
Die Steuerung des Staates (respektive der EU; s.o.) besteht im empirischen Beispiel prim√§r im Vorgang der Liberalisierung selbst; und, zeitlich vorgelagert, in der Einsicht, dass Steuerung hier besser durch (staatlich flankierten) Wettbewerb, d.h. streng genommen durch "Nicht - Steuerung", die Dynamik entwickelt, die einer Schl√ľsseltechnologie der Zukunft bedarf. Die Steuerung des Staates besteht auf dem Sektor der Telekommunikation mithin in der Herbeif√ľhrung der Selbststeuerung durch den Markt. Was K√∂nig und Benz allgemein √ľber die Privatisierung formulieren, trifft somit in gesonderter Weise auf die Telekommunikation zu:
"Liegt den Argumenten f√ľr und gegen Privatisierung h√§ufig eine Dichotomie von Staat als (alleinigen) Wahrer des Gemeinwohls und Markt als Garant f√ľr eine effiziente Aufgabenerf√ľllung zugrunde, so stellen sich die mit unterschiedlichen staatlichen Interventionen verbundenen Privatisierungen als Formen des Zusammenwirkens von Staat und privater Sektor dar, in dem sich eher Form und Ausma√ü der staatlichen Intervention √§ndern." (1997: 45)
Der Staat spannt den Wettbewerb zur Erzielung seiner Aufgaben ein und muss als Vorleistung diesen Bereich von Grund auf neu ordnen. In diesem Sinne k√∂nnte man auf eine auf Offe zur√ľckgehende Klassifizierung staatlichen Handelns von einer "prozeduralen Steuerung" des Staates sprechen (vgl. K√∂nig/Dose, 1992: 87ff.). Der Marktmechanismus selbst wird zum zentralen Steuerungsinstrument. Dabei kann die Markt√∂ffnung gleichzeitig als Zweck begriffen werden, der dem Einzelnen und den Unternehmen m√∂glichst viel Freiraum zugesteht.[13]

Zur Einstufung der Entwicklung, die hier im Bereich der Telekommunikation dargestellt wurde, muss diese auch in einem breiteren Zusammenhang betrachtet werden, der die allgemeine √Ąnderung der Rolle des Staates in den Blick nimmt. Dann n√§mlich verliert der Vorgang der Liberalisierung der Telekommunikation an Exklusivit√§t. Er wird in dieser Perspektive zu einem Anwendungsfall einer √ľbergeordneten Entwicklung, bei welcher der Staat Aufgaben und ihre Erf√ľllung teilweise delegiert, die Selbstverwaltung st√§rkt und sein hoheitlich - regulatives Handeln zunehmend durch Dialogf√ľhrung und die Suche nach Kooperationen ersetzt. Dabei folgt diese ‚Meta - Entwicklung‘ weniger einer pl√∂tzlichen Eingebung der Regierenden. Der Staat reagiert hingegen auf die kritisch zu beurteilende Steuerungsf√§higkeit klassisch - regulativer Politik. Die alten Instrumente sind untauglich geworden (vgl. Schuppert, 1989: 141ff.). Neue Formen an Steuerungen gewannen damit schon recht fr√ľh an Evidenz:
"Die Entt√§uschung √ľber die Unf√§higkeit des Staates, mit den seit den 60er Jahren auftretenden bzw. bewu√üt werdenden Problemen fertig zu werden, lenkte die Aufmerksamkeit auf zwei andere Ebenen gesellschaftlicher Ordnungsbildung: den Markt und die organisierte gesellschaftliche Selbstregelung." (Mayntz, 1996: 150)
Das vermehrte Zusammenspiel von Markt und Staat kann aus dieser Warte betrachtet als eine Fortentwicklung interpretiert werden, bei die der Staat die Erf√ľllung der Aufgaben um der Steuerungsf√§higkeit willen dem Markt (teilweise) √ľberl√§sst ohne die Aufgaben selbst aus der Hand zu geben. Die Furcht vor Verlust der Steuerungsf√§higkeit bedingt so die Entlastung des Staates bei der Aufgabenerf√ľllung. Im Falle der Markt√∂ffnung f√ľr die verschiedenen Telekommunikationsdienstleistungen handelt es sich um eine Staatsentlastung durch St√§rkung der Selbststeuerung durch den Markt, wobei die Entlastung vor allem dadurch notwendig wurde, weil die technischen Neuerungen zu einer Entwicklung gef√ľhrt haben, die eine lange Zeit relativer Stabilit√§t (und also geringen regulativen Bedarfs) abl√∂ste. Die Liberalisierung ist daher als spezifische Form staatlicher Selbstbeschr√§nkung anzusehen, und zwar in erster Linie, um die produktiven Marktmechanismen zur Entfaltung zu bringen. Das Charakteristische an den Ursachen der √Ąnderung des ordnungspolitischen Rahmens der Telekommunikation im Vergleich zu anderen Liberalisierungsvorhaben scheint neben den netzbedingten Besonderheiten zu sein, dass die Bem√ľhungen um eine Haushaltskonsolidierung eine verh√§ltnism√§√üig untergeordnete Rolle gespielt haben. Hier lag der Schwerpunkt bei der Einbindung der Marktmechanismen zuvorderst auf dem Aspekt der Innovation, nicht so sehr auf der Betonung der Effektivit√§tssteigerung.

Es wurde bereits mehrfach erwähnt, dass die Marktöffnung mit einer gesonderten Regulierung einher geht. Dabei wird auf ein Modell einer starken Exekutiven gesetzt, die, an einer langen Leine gelassen, zu einem flexiblen Handeln befähigt wird. Leo und Schellenberg halten in ihrer Kommentierung des Telekommunikationsgesetzes fest:
"Das TKG enthält eine Reihe von Ermessensnormen, die der Regulierungsbehörde einen politischen Gestaltungsspielraum einzuräumen scheinen." (1997: 196)
Der Verdacht liegt nahe, dass hier eine hierzulande un√ľbliche Form politischer Steuerung an Bedeutung gewinnt, bei der insbesondere Bereiche mit hoher technischer Eigendynamik einer vom Staat kaum Weisungen erhaltenen Beh√∂rde √ľberantwortet werden. Diese kann dezentral und losgel√∂st vom politischen Alltagsgesch√§ft anpassungsf√§hig auf die schnellen √Ąnderungen eingehen. Ihr werden dabei entsprechend der im vorhinein schwer eingrenzbaren und √ľberblickbaren Aufgaben alle Mittel in die Hand gegeben, steuernd einzugreifen. Politik wird dann nicht mehr von der Legislativen, sondern vor allem durch Teile der Exekutiven moduliert.[14]


Schlußfolgerungen


Die Vorg√§nge in der √Ąnderung der Telekommunikationspolitik lassen sich besser einordnen, wenn allgemeine steuerungspolitische Trends ber√ľcksichtigt werden. Hier lassen sich vor allem zwei Entwicklungen beobachten, die beide das Bild von einem hierarchisch steuernden und sanktionierenden Staat relativieren. Zum einen ist das die St√§rkung der Selbststeuerung einerseits durch die Ausweitung des Marktes als Ordnungsprinzip und andererseits durch die Inanspruchnahme gesellschaftlicher Kr√§fte f√ľr die Erreichung gesellschaftlich - politische Ziele. Zum anderen ist der Staat zunehmend dazu √ľbergegangen, mit Gruppen, Verb√§nden und anderen gesellschaftlichen Kr√§ften in eine kooperative Verbindung zu treten. Die Politikformulierung ist nicht mehr die alleinige Aufgabe des politisch - administrativen Komplexes, sondern wird zum Gegenstand von Verhandlungen, zu denen der Staat l√§dt und dessen Moderation er √ľbernimmt. Die Implementation der formulierten Ziele obliegt, bei einer Letztverantwortlichkeit der √∂ffentlichen Hand, h√§ufig jenen Gruppen und Verb√§nden, oder, wie im Falle der Telekommunikation, dem Marktmechanismus als solchen (bzw. den am Marktgeschehen beteiligten Akteuren). Damit sind die √Ąnderungen auf dem Feld der Telekommunikation auch eine Erscheinungsform dieser allgemeinen Transformation staatlichen Handelns, dessen Gr√ľnde gemeinhin so beschrieben werden k√∂nnen:
"Insgesamt k√∂nnen ein Zusammentreffen internationaler Erfahrungen, wissenschaftlichen Paradigmenwechsels und wirtschaftlicher Schw√§che als Gr√ľnde daf√ľr betrachtet werden, dass der interventionistische Wohlfahrtsstaat mit ausgepr√§gten Bereichen staatlicher oder gemischtwirtschaftlicher T√§tigkeit in Frage gestellt wurde." (K√∂nig/Benz, 1997: 50)
In diesem Kontext ist der Stellenwert der Telekommunikationsliberalisierung besser abzusch√§tzen: Nicht so sehr erkl√§rungsbed√ľrftig ist dann, warum es zu einer Markt√∂ffnung kam. Vielmehr geraten die spezifischen Ursachen dieser Liberalisierung in das Blickfeld. Jedenfalls erscheint es wenig einsichtig, die technische Entwicklung als die eine, zentrale Ursache f√ľr die Liberalisierung des Telekommunikationssektors einzustufen, wenn im Zuge einer schieren Liberalisierungseuphorie quasi jeder Bereich bis hinein in die √Ėffentliche Verwaltung daraufhin gepr√ľft wird, ob Privatisierung oder/und in Teilbereichen Wettbewerb nicht besser geeignet seien, angestrebte Steuerungsziele (kosteng√ľnstiger) zu erreichen.
Das Kennzeichnende der Liberalisierung der Telekommunikation ist dennoch die durch die Technik induzierte Dynamik (Voeth: "technologiebetriebene Dynamik"). Die aufgrund der Explosion an technischen M√∂glichkeiten gewachsene Bedeutung als Standortfaktor bildet global einen der Haupttriebfedern f√ľr die sukzessive St√§rkung des Marktes auf diesem Feld. Die Technik fungierte als Motor f√ľr die ordnunspolitischen Ver√§nderungen und setzte die Politik fern jeder theoretischen √úberlegung und eigener normativer Ordnungsvorstellungen unter konkreten Entscheidungs - und Handlungsdruck. Dieser wurde ihr im Falle Deutschlands jedoch zu weiten Teilen von der EU abgenommen, die, von Sorge um den Standort Europa etwa im Vergleich zur USA getrieben und die Umsetzung des Binnenmarktes im Blick, eine von den Mitgliedstaaten leicht divergierende Handlungsmotivation aufwies. Die nationale Politik hatte zun√§chst lediglich vage zuzustimmen und dann umzusetzen, was von der EU an Richtlinien verabschiedet wurde.
Die Liberalisierungsvorst√∂√üe der EU wiederum scheinen in diesem Ma√üe kaum vorstellbar, ohne die Erfahrungen der traditionell liberal organisierten Staaten USA und GB die - wie banal das auch sein mag - vormachten, das es ging, wie es ging und vor allem: welche Chancen sich damit verbinden.[15] Die Fr√ľh - Liberalisierten standen f√ľr den √ľbrigen alten Kontinent als Modell Pate. Zun√§chst f√ľr die Erkenntnis, dass eine Entmonopolisierung im Bereich der Telekommunikation √ľberhaupt funktioniert und im besonderen im bezug auf die Organisation der Regulierung.[16]

Mit dem Zugewinn der Bedeutung der Telekommunikation wurden die Bedenken gegen Marktversagen weitgehend verdr√§ngt von der Einsicht in die Notwendigkeit, dass dieser Bereich ordnungspolitisch mit der hohen technischen Dynamik kompatibel zu machen ist, um als Volkswirtschaft insgesamt im internationalen Wettbewerb bestehen zu k√∂nnen. Telekommunikation ist nicht lediglich einer von vielen Wachstumsm√§rkten, sondern bildet f√ľr sich wiederum die infrastrukturelle Grundlage verschiedenster Branchen. Die Liberalisierung der Telekommunikation wird in diesem Lichte betrachtet auch zu einer ‘√úberlebensfrage’ von Wohlstandsgesellschaften und ist weniger die Folge freiheitlicher Grundpositionen.
Die Technik und ihre Auswirkungen kommen abermals ins Spiel, wenn die theoretische Gewichtsverlagerung vom nat√ľrlichen Monopol hin zum Wettbewerb in der Telekommunikation erkl√§rt werden soll. Die Netzstruktur war es schlie√ülich, die es lange Zeit ausgeschlossen erscheinen lie√ü, dass hier √ľberhaupt ein volkswirtschaftlich sinnvoller Wettbewerb stattfinden kann. Sp√§tere Differenzierungen dieser traditionellen Sichtweise sind zu einem gro√üen Teil auf die technische Revolution zur√ľckzuf√ľhren, die hier stattgefunden hat. Sie sorgte daf√ľr, dass die Verbindungskosten sanken und dass die Nachfrage zus√§tzlich stimuliert wurde. Hinzu kamen praktische Erfahrungen von Wettbewerb in Netzwerken, die schnell deutlich machten, dass sich die klassische Argumentation, nach der es sich bei der Telekommunikation um ein nat√ľrliches Monopol handelt, in weiten Teilen nicht aufrecht erhalten lie√ü.
Gleichzeitig entwickelten sich eine Vielzahl neuer Anwendungen und Dienste; die Verschmelzung von Telekommunikation und elektronischer Datenverarbeitung sorgte f√ľr einen beispiellosen Bedeutungszugewinn. Die Telekommunikation wurde zu einer Schl√ľsseltechnologie. Damit wiederum gewann das Steuerungsmittel ‘Markt’ als ein einem dynamischen Bereich besser vertr√§glichem auf Kosten der recht starren hierarchischen Steuerung durch den Staat zus√§tzlich an Bedeutung.





LITERATURVERZEICHNIS


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[1] Eine der offiziellen Hauptargumente im Zuge der Verabschiedung des TKG bestand darin, die Telekom international wettbewerbsfähig zu machen.
[2] Von Weizs√§cker veranschaulicht einen Gr√∂√üenvorteil folgenderma√üen: "Es ist weniger als doppelt so teuer, doppelt so viel Ware, G√ľter oder Information von einem Punkt zum anderen zu transportieren. F√ľr alle Netze gibt es ohne Ausnahme erhebliche Kostendegressionen." (1997: 573)
[3] Anzumerken ist, das Schulz selbst kein Anh√§nger dieser Theorie ist, sondern diese lediglich wiedergibt. Im Gegenteil befassen sich weite Teile seiner Arbeit damit, die unterstellten Gr√∂√üen - und Verbundvorteile zu hinterfragen und, auf die heutige Situation √ľbertragen, zu widerlegen.
[4] Diese Diskussion spielte im Zuge der Liberalisierung der Postzustellung in der √Ėffentlichkeit eine gr√∂√üere Rolle. Die Problematik besteht darin, dass sich neue Unternehmen hier Filetst√ľcke herausgreifen k√∂nnten, was bei der Postzustellungsbranche gleichbedeutend etwa mit der Belieferung von Trabantenst√§dten ist, w√§hrend die "Gelbe Post" nur die strukturschwachen Gegenden zu versorgen h√§tte.
[5] Erst mit der Grundgesetz√§nderung von 1994 im Zuge der Postreform II wurde endg√ľltig die verfassungsrechtliche Voraussetzung f√ľr eine vollst√§ndige Privatisierung der Telekom geschaffen.
[6] Zum Beispiel gab es am 9.12.1997 die Verpflichtung f√ľr die Telekom, das durchschnittliche Entgelt innerhalb der ersten Price - Cap - Periode sowohl f√ľr Gesch√§ftskunden als auch f√ľr Privatkunden um durchschnittlich 4,3% abzusenken.
[7] Anders stellt sich die Situation in den USA dar, wo der private Monopolist AT&T zun√§chst ‘zerschlagen’ wurde (vgl. Siebert, 1995: 138ff.).
[8] Der Gesetzgeber hat diese Universaldienstleistungen so definiert: "Universaldienstleistungen sind ein Mindestangebot an Telekommunikationsdienstleistungen f√ľr die √Ėffentlichkeit, f√ľr die eine bestimmte Qualit√§t festgelegt ist und zu denen alle Nutzer unabh√§ngig von ihrem Wohn - oder Gesch√§ftsort zu einem erschwinglichen Preis Zugang haben m√ľssen." (¬ß 17 Abs. 1 TKG) "Die Bestimmungen der Universaldienstleistungen ist der technischen und gesellschaftlichen Entwicklung nachfragegerecht anzupassen." (¬ß 17 Abs. 2)
[9] Siehe auch Bullinger, 1995: 367f. in bezug auf den damaligen Regulierer Bundesminister f√ľr Post und Telekommunikation: "Trotz seines offenkundigen Willens, den Wettbewerb als Stimulanz f√ľr technischen und wirtschaftlichen Fortschritt zu f√∂rdern, (...) l√§sst sich die M√∂glichkeit nicht ausschlie√üen, das ‘eigene’ Telekommunikationsunternehmen k√∂nne mit einer verst√§ndnisvollen Ber√ľcksichtigung seiner Anliegen rechnen, zum Nachteil der Wettbewerber wie der Abnehmer."
[10] So wurde beispielsweise die f√§llige Geb√ľhren f√ľr "Preselect", also des vollkommenen Wechsels des Anbieters seitens des Kunden, in einem Zielkorridor bis zum Jahr 2000 auf 10 DM festgesetzt, und liegt damit deutlich unter den von der Telekom beantragten 95 DM. Zudem wurde entschieden, dass die f√ľr einen Wettbewerb wichtige Rufnummermitnahme ohne Entgelt erfolgen kann; auch hier verfolgte die Telekom andere Pl√§ne. (Siehe http://www.regtp.de/kurzbuendig/start.htm) Entscheidungen wie diese sind es denn wohl auch, die der Beh√∂rde den Preis Produkt des Jahres eintrugen, verliehen vom Wirtschaftsmagazin DM.
[11] Hier sind vor allem der Artikel 85 (Verbot wettbewerbsbehindernder Vereinbarungen oder Beschl√ľsse), Artikel 86 ( Mi√übrauch einer den Markt beherrschenden Stellung) und Artikel 90 (√Ėffentliche und monopolartige Unternehmen) des Maastrichter Vertrages zu nennen. Im Artikel 90 hei√üt es unter Absatz 2: "F√ľr Unternehmen, die mit Dienstleistungen von allgemeinen wirtschaftlichem Interesse betraut sind oder den Charakter eines Finanzmonopols haben, gelten die Vorschriften dieses Vertrages, insbesondere die Wettberwerbsregeln, soweit die Anwendung dieser Vorschriften nicht die Erf√ľllung der ihnen √ľbertragenen besonderen Aufgabe rechtlich oder tats√§chlich verhindert (...). Im Absatz 3 hei√üt es: "Die Kommission achtet auf die Anwendung dieses Artikels und richtet erforderlichenfalls geeignete Richtlinien oder Entscheidungen an die Mitgliedstaaten." Ferner enth√§lt Artikel 37 (Behandlung staatlicher Handelsmonopole) eine Handlungsanweisung: "Die Mitgliedstaaten formen ihre staatlichen Handelsmonopole schrittweise derart um, dass am Ende der √úbergangszeit jede Diskriminierung in den Versorgungs - und Absatzbedingungen zwischen den Angeh√∂rigen der Mitgliedstaaten ausgeschlossen ist." (Absatz 1)
Zur Rolle der EU als "exogenen politischen Faktor" der Liberalisierung siehe auch Voeth, 1996: 68f.
[12] Länder wie Spanien, Griechenland und Portugal (bis 2003), aber auch Luxemburg (bis 2000) genießen längere Übergangsfristen.
[13] Ob dieser normativ - liberalen Sichtweise allerdings die notwendige impulsgebende Kraft zukommt, ist hier eher fraglich.
[14] Nach dem Entwurf des neuen Rundfunkstaatsvertrags werden beispielsweise auch den Landesmedienanstalten im Bereich der Digitalisierung und den Regelungen des chancengleichen Zugangs weitgehende Gestaltungsrechte einger√§umt (¬ß 53); offensichtlich auch deshalb, weil es kaum m√∂glich ist, die zuk√ľnftigen Implikationen der neuen Techniken regelnd vorwegzunehmen.
[15] Nach Werle (1990: 318f.) hatte die amerikanische Deregulierungspolitik einen "doppelten Diffusionseffekt: einen handelspolitischen und einen kognitiven. Zum einen war sie Ausl√∂ser und legitimatorische Grundlage einer internationalen Telematik - Offensive der USA mit √∂konomischen und politischen Mitteln, die auch die Bundesrepublik unter √Ąnderungs - bzw. Anpassungsdruck setzte. Zum anderen wurde sie (...) zum zentralen Bezugspunkt derjenigen akademischen Kreise, die eine ‘√úberregulierung’ der Telekommunikation in der Bundesrepublik vermuten und deshalb bem√ľht sind, ‘Deregulierungspotentiale’ aufzudecken und M√∂glichkeiten der ‘Liberalisierung’ des institutionellen Rahmens auszuloten."
[16] Dabei lassen sich die Stationen recht gut nachzeichnen. In den USA war der ehemalige Monopolist im Gegensatz zu den anderen Staaten privat gef√ľhrt und bedurfte somit bereits einer Regulierung durch eine unabh√§ngige Beh√∂rde, welche die bereits 1934 gegr√ľndete Federal Communication Commission (FCC) vornahm. Dieses Modell wurde 1984 im Zuge der Privatisierung von British Telecom √ľbernommen: Das Office of Telecommunications (OFTEL) wurde eingerichtet. Auch die neu geschaffene RegTP steht nun in dieser Tradition unabh√§ngiger Regulierung. Das Beispiel, das f√ľr eines der Grundmerkmale des neuen ordnungspolitischen Rahmens steht, zeigt, inwiefern die Variable "Erfahrung" bei der Gestaltung der Politik eine Rolle spielt.

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